Publié le 2 octobre dernier, le rapport Liikanen a formulé des propositions pour une réforme de la structure des banques dans le sens d'une finance plus responsable, en convergence avec les intérêts de la société. Dans cette note, Laurence Scialom développe les arguments en faveur d'une réforme bancaire ambitieuse, et en présente les différentes options, pour que les banques systémiques n'engagent plus de fait les contribuables à les renflouer en cas de défaut. Seules les réformes touchant à la structure de l’industrie bancaire sont à la hauteur du défi posé par les établissements systémiques, mais elles ne se suffisent pas à elles-mêmes : elles doivent êtres couplées à des avancées institutionnelles et juridiques, et doivent être pensées dans un cadre européen.
Synthèse
Avec la publication du rapport Liikanen le 2 octobre 2012, l’Europe s’empare enfin du dossier majeur de la réforme de la structure des banques. Cette note se propose d’expliquer pourquoi cette question est cruciale pour la stabilité financière future et pour délier les mains des Etats en cas de crise bancaire afin que ceux-ci ne soient pas contraints de systématiquement renflouer les banques. En effet, les systèmes bancaires, particulièrement en Europe, sont dominés par des banques trop grosses, trop complexes et trop connectées pour faire faillite. Cet Etat de fait contraint les Etats à offrir une garantie implicite aux banques qui crée un environnement incitatif à des prises de risques excessives. Cette note vise à montrer que la séparation des activités qui peut prendre différentes formes est une partie de la solution. De fait, plusieurs grandes options de réforme sont envisageables : la séparation pure et simple sur le modèle du Glass Steagall Act, le cloisonnement et la sanctuarisation de la banque de détail à la Vickers, l’interdiction de certaines activités risquées dans l’esprit de la règle Volcker du Dodd Frank Act ou le cloisonnement des activités de trading les plus risquées à la Liikanen.
Les arguments en faveur d’une réforme bancaire ambitieuse sont multiples. Les banques systémiques engagent de fait les contribuables à les renflouer en cas de défaut ou de risque de défaut. Cette garantie implicite crée des distorsions de concurrence vis-à-vis des banques non systémiques dans la mesure où les banques systémiques se financent plus facilement et moins cher sur les marchés de gros de la liquidité. Cet avantage en termes d’accès aux financements de marché renforce leur vulnérabilité au risque de liquidité qui est déjà fortement accru du fait de combiner les activités bancaires traditionnelles de collecte de dépôts et octroi de crédit aux activités de trading. Or, la crise a montré que ce risque de liquidité est un risque véritablement systémique. Par ailleurs, plus la taille de bilan est importante plus la structure du bilan des banques est déformée en faveur du trading et au détriment de l’activité de prêt. Or cette dernière est vitale à la société contrairement à une partie des activités de trading, notamment celles pour compte propre. Par ailleurs, contrairement à ce qui est souvent énoncé, la séparation des activités n’impliquerait pas de réduction de l’offre de prêt dans la mesure où les banques commerciales pourraient toujours se financer sur les marchés de dette à court, moyen et long terme. Par contre, en supprimant la subvention implicite que l’Etat offre à la banque de marché du fait de son association à la banque commerciale, la séparation aurait pour conséquence d’accroître les coûts de financement des activités de marché les plus risquées. Il en résulterait une meilleure tarification des risques, une baisse de profitabilité de ces activités et donc une réduction des incitations aux prises de risques excessives. Mais n’est ce pas l’un des objectifs majeurs de la réforme bancaire ? Enfin, l’Union bancaire européenne, premier pas vers un fédéralisme salvateur rompant le cercle vicieux entre fragilité des banques et approfondissement de la crise des dettes souveraines n’est politiquement acceptable que si le contribuable français ou allemand n’a pas à se porter garant de pertes générées par la banque de marché. Malgré tous ces atouts, la réforme bancaire ne portera tous ses fruits que si elle est couplée à des avancées substantielles concernant les procédures de rétablissement et de résolution des banques donnant aux régulateurs de véritables pouvoirs sur le continuum allant de la réglementation à la défaillance des banques. Le rapport Liikanen met d’ailleurs en avant cette complémentarité.